Kommunale lovpligtige tilsyn - udviklingen gennem årene

Foto: iStock 

Gennem mange år har Aabenraa Kommune arbejdet med udvikling af de kommunale lovpligtige tilsyn på plejecentrene. Udfordringen har bl.a. været, at tilsynene skal bidrage til systematisk kvalitetsudvikling og ikke blot være en kontrol af, om de ydelser, plejecentrene leverer, lever op til lovkravene og det politisk besluttede serviceniveau og kvalitetsstandarder i kommunen.

Denne artikel beskriver, hvordan de kommunale lovpligtige tilsyn i kommunen har udviklet sig, og hvordan de har været med til at understøtte kvalitetsudviklingen på plejecentrene.

Målrettet udvikling af tilsynene

Siden 2001 har der i Aabenraa Kommune været afholdt tilsyn på plejecentrene, og disse har siden undergået forskellige justeringer og metodiske ændringer. I perioden har antallet af plejecentre, der føres tilsyn med, ændret sig som følge af kommunesammenlægningen i 2007. Aktuelt er der 13 plejecentre mod tidligere fem.

I forbindelse med kommunalreformen og på baggrund af Bekendtgørelsen om lovpligtige tilsyn fra 2007 (1) blev der i kommunen iværksat en målrettet udvikling af tilsynene. Tilsynsfunktionen fik et mere selvstændigt virke og blev forankret i afdelingen Myndighed og Visitation. Tilsynene blev her tilknyttet enheden Godkendelse og Tilsyn.

I 2007 blev indgået et samarbejde med en ekstern partner, denne artikels førsteforfatter, for at få hjælp til udvikling af et tilsynskoncept, som er kendetegnet ved præcise og målbare parametre. Udviklingsarbejdet har betydet væsentlige ændringer i forhold til bl.a., hvem der udfører tilsynene, metodevalg, vurderingsterminologi og udformning af rapporter. Dette samarbejde er fortsat gennem årene vekslende med perioder, hvor tilsynskonsulenterne i enheden selv har arbejdet videre med konceptet.

I forbindelse med en organisationsændring i 2008 blev tilsynsopgaverne i afd. Handicap og Psykiatri overflyttet til Godkendelse og Tilsyn. Tilsynsenheden skulle fremover også varetage opgaven omkring tilsyn på de socialpædagogiske opholds- og væresteder. Med denne sammenlægning åbnede der sig nye muligheder for metodekongruens, og konceptet blev revideret og videreudviklet, således at det i dag med få justeringer kan virke på samme måde for begge områder.

Igennem årene er kommunen blevet mere klar på, hvad et tilsyn er, og hvad det indeholder. Det kommunale tilsyn skal virke som en kontrol, en vurdering af, om omsorgen, plejen, praktisk hjælp, pædagogiske tiltag m.v. er opfyldt ifølge kommunens standarder. Er de ikke opfyldt, gives en anmærkning med beskrivelse af, hvad der skal gøres. Forholdene for borgerne skal være i orden.

Tilsynskonceptets historie og udvikling

Denne vurdering forudsætter et struktureret tilsynskoncept, hvor der er opstillet målbare kvalitetsmål. Det fordrer også, at der er en uvildig vurdering og præcise og kortfattede rapporter, der forankres, og at tilsynet følger de udviklingsstrategier, der er besluttet i forvaltningen og på det politiske niveau. Og frem for alt kræver det en sikring af, at genstandsfeltet hele tiden er i fokus. I det følgende beskrives tilsynskonceptets historie og udvikling i perioden i kommunen fra 2001 og frem til 2010.

Perioden 2001 til 2002

I 2001 og 2002 blev tilsynene afviklet af socialudvalgsmedlemmer og forvaltningschefen, (se tabel 1 her på siden). De uanmeldte tilsynsbesøg i 2001 blev betragtet som gældende for 2002, som var det år, hvor bestemmelserne om, at kommunalbestyrelsen er forpligtet til, at der årligt afvikles ét uanmeldt og ét anmeldt tilsyn, trådte i kraft (2).

Kendetegnende for tilsynene var dialog og samtale, hvor politikerne fik viden om og forståelse for, hvordan der arbejdes på plejecentrene. Der blev anvendt korte spørgeskemaer. Rapporterne var i denne periode en gengivelse af, hvad der var foregået på tilsynene, mere end det var tydeligt, at der var ført tilsyn med, at borgeren får den hjælp, der er bevilget, og at hjælpen løbende tilpasses borgerens behov.

Perioden 2003 til 2004

I årene 2001-2004 gennemførte Aabenraa Kommune et tværsektorielt akkrediteringsprogram (KISS) på de dengang fem plejecentre, tre hjemmeplejedistrikter og to aktivitetscentre (3). Kommunen fik i 2003-2004 tilsagn fra Socialministeriet til at erstatte de anmeldte tilsyn på de fem ældrecentre med et akkrediteringsprogram (4) (se tabel 2).

De anmeldte tilsyn blev derfor gennemført af eksterne medarbejdere fra akkrediteringsprogrammet samt medarbejdere fra kommunen. Dette viste sig at være et godt miks. De interne medarbejdere kendte de fokusområder og de politisk besluttede kvalitetsstandarder, der blev arbejdet ud fra, og kunne på den måde understøtte den eksterne vurdering (5).

Tilsynene var præget af akkrediteringsprogrammet, hvor der især blev evalueret, om administrative forhold på plejecentrene var i orden. Der blev lagt vægt på, om der var udarbejdet politikker og procedurer for forskellige områder. En del af akkrediteringsprogrammets affødte procedurer, der anvendes i hjemmeplejen og på plejecentrene den dag i dag, lever derfor også videre i tilsynet (se boks 1).  

Rapporterne for de anmeldte og uanmeldte tilsyn var i perioden meget detaljerede. Spørgsmål og svar blev alle gengivet. Der blev endvidere udarbejdet årsrapporter, hvor plejecentrene blev sammenlignet på tværs.

Perioden 2005 til 2006

De fem plejecentre i Aabenraa Kommune blev akkrediteret i 2004 med virke frem til 2006. Programmet kørte videre i hjemmeplejen og på de enkelte plejecentre og blev en del af dagligdagen. I forhold til tilsynet blev der i de følgende år arbejdet med, at tilsynsfunktionen skulle blive en del af visitatorernes arbejde (se tabel 3). 


Der blev fortsat fokuseret på elementer, som var affødt af akkrediteringen, men også fokuseret på specifikke områder for det enkelte plejecenter. Rapporterne var kortere, men stadig beskrivende og en gengivelse af, hvad der var blevet spurgt til under tilsynet. De uanmeldte tilsyn blev gennemført af uvildige personer, som ikke var en del af udførerleddet, men stadig var det politikere, som foretog de anmeldte tilsyn.

Perioden 2007 til 2010

Siden bekendtgørelsen om lovpligtige tilsyn udkom i 2007 (1), har den været tilsynskonceptets fundament og byggesten. Konceptet blev på basis af de hidtidige erfaringer og med hjælp og sparring fra ekstern konsulent nu en mere struktureret og systematisk proces (se tabel 4). 

Der blev ved hvert tilsyn sat fokus på borgeren, medarbejderen og ledelsen, og de anmeldte og uanmeldte tilsyn blev nu kun udført af uvildige personer fra samme enhed og uden politisk deltagelse.

I begyndelsen var formålet, ud fra bekendtgørelsens minimumskriterier, at få viden om, hvor langt og hvordan der arbejdes med emnerne på de forskellige plejecentre. Efterhånden som de faktuelle oplysninger var indhentet, blev der sat større fokus på, at tilsynene skulle sikre læring og fremadrettet udvikling. Herunder fokus på de områder, som plejecentrene arbejdede med til daglig. Bl.a. deltog alle kommunens plejecentre fra 2007 til 2009 i projekt "EDEN in Denmark". Tilsynets opgave blev bl.a. at være på forkant med og følge op på de elementer, arbejdsgange og metoder, dette projekt førte med sig. 

Metoder anvendt ved tilsyn

Siden 2001 og frem til nu er der brugt forskellige metoder under tilsynet. Udviklingen er gået fra mere uformelle dialoger til semistrukturerede interviews med henholdsvis borgere, pårørende, medarbejdere og ledelse. Dette var til dels en konsekvens af bekendtgørelsen (1), men strukturen og præcisionen i tilsynene gjorde det også muligt at krydstjekke udsagn og observationer på en valid måde.

Rapporterne gennemgår en markant udvikling. I årene 2001 til 2003 var de relativt korte (3-6 sider), med en gengivelse af de korte spørgeskemaer, der blev brugt, samt en kort formulering af de tilsynsførendes subjektive opfattelse af forholdene for beboerne på plejecentrene.

Fra 2004-2007 blev rapporterne detaljerede og gengav alle spørgsmålene. Der blev givet en kort samlet vurdering ud fra de indsamlede data om, hvorvidt borgerne fik den hjælp og pleje, som de havde brug for, og om det svarede til det politisk besluttede serviceniveau. Rapporterne fyldte ca. 20-25 sider.

Fra 2007 blev rapporterne mere konkrete og præcise, samtidig med at de ikke længere indeholdt en gengivelse af tilsynet, men en vurdering af og konklusion på, hvad der var fundet under tilsynet. Især fra 2009 fremgår det, at tilsynet indeholder aspekterne kontrol, læring og udvikling. I rapporterne belyses såvel velfungerende som ikke tilfredsstillende forhold i korte træk, og der præciseres, hvad der forventes fulgt op på. Rapporterne kaldes i daglig tale for mangelrapporter.

Læring og udvikling

Et væsentligt krav til tilsynene er, at de løbende kan bidrage til læring og udvikling på plejecentrene. Fra 2007 og frem til i dag har fokus været på de samme emner, hvorfor udviklingen bl.a. kan ses i kvalitetsmålene (se boks 2).

Det er det enkelte plejecenters ledelse og medarbejdere, der med støtte fra ledelsen på forvaltningsniveau kobler vurderingen fra det enkelte tilsyn til læring og udvikling. Det sker bl.a. ved at bruge vurderingen aktivt, sætte ord på problemer og udfordringer samt ved at videndele og prøve nye tiltag. Den generelle opfølgning på tværs af kommunens plejecentre understøttes af de kommunale kvalitetsstrategier på området.   

Tilsynsførende

Gennem årene har politikere, planlæggere, visitatorer, forvaltningschefer og sundhedsfaglige tilsynskonsulenter stået for tilsynene (se tabel 5).

Fordele for politikere og borgere var, at de mødte hinanden, og politikerne kunne få indsigt i, hvordan deres beslutninger udmøntede sig ude på de enkelte centre. Tilsynene foregik ikke så systematisk som i dag, idet man vurderede skønsmæssigt, om de ydelser, borgerne fik leveret, levede op til kvalitetskravene.

I et par år var der tale om iboende interessekonflikter. F.eks. at personale tilknyttet udførerdelen førte tilsyn med ydelser udført af deres egen enhed. Fordelen var, at personalet kendte til de forskellige plejecentre og på den måde havde indsigt i forholdene og fagligheden. Vores læring/erfaring er imidlertid, at objektivitet er et vigtigt og grundlæggende element for et kvalificeret tilsyn.

I en kort periode i efteråret 2008 til foråret 2009 blev tilsynene gennemført af kun én tilsynskonsulent. Erfaringerne er helt klart, at tilsyn altid bør gennemføres af mindst to personer bl.a. for at sikre objektivitet og validitet i observationer og informationer.

I dag gennemføres tilsynene på plejecentre og de socialpædagogiske enheder af en sundhedsfaglig tilsynskonsulent og en ekstern tilsynskonsulent med pædagogisk og antropologisk baggrund. Sammensætningen betyder, at de forskellige fagligheder udfordrer hinanden på deres indforståethed med deres praksis. De supplerer hinanden godt, da der på plejecentrene også anvendes en del pædagogiske redskaber til bl.a. pleje og omsorg til de demente og psykiatriske borgere. På de socialpædagogiske opholds- og væresteder findes også en del sygeplejemæssige opgaver, som bl.a. administration og håndtering af medicin, personlig pleje og sårpleje.

Kommunerne kan nu selv vælge

I bekendtgørelsen fra 2007 skulle der ved hvert tilsyn foretages en vurdering ud fra forudbestemte områder: for borgerne f.eks. boligforhold, social trivsel og forplejning, for medarbejderne oplæring, dialog med beboere og ledelse og for ledelsen, udarbejdelse af værdigrundlag og forhold omkring grupper med særlige behov (1). Den seneste lovændring juni 2010 medfører, at indholdet af tilsynet ikke længere er forudbestemt, så kommunen nu selv kan vælge særlige fokusområder for tilsynet (5). Fokus kan nu i stigende grad rettes mod konkrete faglige ydelser, eksempelvis hvordan man kan udføre pædagogiske opgaver, træningsydelser, socialpsykiatrisk hjælp, demensomsorg og lignende pleje- og sociale aktiviteter i det daglige. Det vil fortsat være ud fra borgerens, medarbejdernes og ledelsens perspektiv. Endvidere åbnes mulighed for at anvende andre metoder, f.eks. feltstudier i vurderingen af genstands-feltet, det faglige, stemningen, og den sociale omsorg for borgerne.

Forvaltningsmæssig støtte nødvendig

Det er med det strukturerede tilsynskoncept blevet lettere at sætte grænsen for, hvad der er acceptabelt på plejecentrene, og hvad der ikke er. De kommunale lovpligtige tilsyn er en kontrolfunktion, hvis formål er at dokumentere, at kvaliteten på de ydelser, der leveres, og den pleje og omsorg, der gives, er i orden. De har også til formål at sikre en positiv læring og udvikling, hvilket fordrer en anerkendende tilgang i tilsynet. Det betyder også, at ledelsen i forvaltningen støtter op om ledelsen på plejecentre, især når der peges på alvorlige forhold. Her er det vigtigt med det samme at have en plan, der kan sikre den gode kvalitet, og som der kan arbejdes målrettet med.

Linda Schumann Scheel er ekstern konsulent og har udviklet og gennemført tilsyn på plejecentre, væresteder, bosteder og værksteder i flere kommuner. Charlotte Enig Sørensen er ansat som tilsynskonsulent i Aabenraa Kommunes afdeling Myndighed og Visitation, enheden Godkendelse og Tilsyn. 

Litteratur

1. Bekendtgørelse nr. 805 af 29. juni 2007 om tilsyn på plejehjem og i plejeboliger m.v.
2. L 192 2002 Lov om ændring af lov om social service, lov om retssikkerhed og administration på det sociale område og lov om embedslægeinstitutioner m.v. § 113.
3. Scheel LS, Knappe JB. KISS projektet 2001-2004. Evalueringsrapport. Kvalitet i Sundhedsvæsenet i Sønderjyllands Amt - et tværsektorielt akkrediterings- og udviklingsprojekt for sygehuse, kommune og praktiserende læger. Sønderjyllands Amt, 2005. 
4. Scheel et al. Akkreditering: Kendetegn og erfaringer. KREVI. Juni 2009. Udgivelse COWI A/S.
5. Lov nr. 629 af 11. juni 2010, Lov om ændring af lov om social service, lov om retssikkerhed og administration på det sociale område og sundhedsloven samt om ophævelse af lov om forebyggende hjemmebesøg til ældre m.v.