Dramatisk ændrede uddannelsesvilkår

Med virkning fra 1. januar 1997 er det blevet meget dyrt for sygeplejerskerne at deltage i efter- og videreuddannelse, fordi brugerbetalingen er blevet yderligere forhøjet, og muligheden for uddannelsesorlov er fuldstændig bortfaldet til uddannelser på Danmarks Sygeplejerskehøjskole (DSH). Dertil kommer også stramninger i kursusudbud rettet mod sygeplejersker.

Konsekvensen af denne udvikling kan meget vel medføre, at sygeplejersker af økonomiske grunde undlader at dygtiggøre sig, hvilket vil stå i skærende kontrast til de faktiske behov inden for sygehusvæsenet, når der tænkes på den igangværende omstillingsproces. Derfor kan det fremover blive meget vanskeligt at leve op til samfundets krav om effektivitet og kvalitet i sygeplejen, medmindre arbejdsgiverne tager voksen- og efteruddannelsesreformen (VEU) alvorligt og afsætter tilstrækkelige ressourcer til sygeplejerskernes efter- og videreuddannelse.

Regeringen har desværre holdt, hvad den lovede, da der blev indgået aftale med det Konservative Folkeparti om VEU-reformen på finansloven for 1996. Og med indgåelsen af det seneste finanslovsforlig for 1997 er VEU-reformen nu gennemført i sin fulde udstrækning. Det er ensbetydende med væsentlige økonomiske forringelser for bl.a. sygeplejerskernes adgang til efter- og videreuddannelse, fordi der nu er foretaget en betydelig omfordeling af uddannelsesressourcerne til fordel for de ikke-uddannede og kortuddannede.

Omfordeling

Det er forligspartiernes opfattelse, at den største samfundsmæssige nytte af uddannelsesressourcerne opnås ved at prioritere de underuddannede grupper, ungdomsarbejdsløshed m.v. For at sikre en nulvækst i de samlede statslige uddannelsesudgifter til efter- og videreuddannelse har en omfordeling været nødvendig. Det er blevet gennemført ved at nedsætte statstilskuddet til kurser, der retter sig mod faggrupper med en længerevarende uddannelse. Det har medført en tilsvarende forøgelse af brugerbetalingen for den enkelte til 60-80 pct. af den samlede driftsudgift for de

Side 33

kursusudbud, som er omfattet af de nye principper for VEU-reformen.

Der var endvidere enighed mellem forligsparterne om, at det private arbejdsmarked skal sidestilles med det offentlige i adgangen til de offentlige godtgørelses- og uddannelsessystemer. En række videregående uddannelser, som kun retter sig mod det offentlige arbejdsmarked, har derfor fået frataget retten til uddannelsesorlov. Ved at reducere antallet af uddannelser, som kan få adgang til uddannelsesorlov, vil staten kunne opnå væsentlig besparelse i udgifterne til orlovsgodtgørelse.

Med virkning fra årsskiftet har regeringen vedtaget en ny Positivliste, hvor det fremover kun vil være uddannelser udbudt under åben uddannelse, som giver ret til uddannelsesorlov. Disse kurser har en obligatorisk brugerbetaling, som for alvor slippes løs i 1997. Dermed har regeringen sikret den ønskede omfordeling. Et årskursus vil komme til at koste op til 50.000 kr. for fx sygeplejersker, som deltager i et masters-program under åben uddannelse.

Endelig har Undervisningsministeriet foretaget stramninger i udbudsmulighederne under åben uddannelse med en ny bekendtgørelse, som fik virkning fra december 1996. Ministeriet har gennem 1996 konstateret decideret 'kassetænkning' fra arbejdsgivernes side, idet der i flere tilfælde er blevet overflyttet kurser til afholdelse på de statsstøttede ordninger, frem for at fastholde kursusaktiviteterne i amter og kommunernes regi med tilhørende fuldfinansiering. Det har resulteret i, at de tidligere meget fleksible udbudsmuligheder på fx sygeplejeskolerne er blevet underkastet begrænsninger til ulempe for den ønskede oprustning af efteruddannelse for sygeplejersker.

Ny positivliste

Den nye 'Positivbekendtgørelse' over de uddannelser, som giver adgang til uddannelsesorlov, er blevet gennemført af Arbejdsministeren efter samråd med regeringen. Regeringens strategi for VEU-indsatsen er helt entydig og har efterladt indtrykket af regulær omfordelingspolitik til ulempe for dem med en længerevarende uddannelse. Derfor er realiteten i dag, at sygeplejersker kun kan få uddannelsesorlov, når det er fulgt af en høj obligatorisk brugerbetaling, idet retten til orlovsydelsen kun gives ved udbud under åben uddannelse.

Danske Sygeplejerskers Arbejdsløshedskasse (DSA) har foretaget en opgørelse over sygeplejerskernes forbrug af uddannelsesorlov for hele 1996. Opgørelsen viser, at der i alt er bevilliget orlov til 3.677 uddannelsesforløb fordelt på 2.770 medlemmer. Det vil sige, at ca. 900 medlemmer har været på uddannelsesorlov mere end én gang i 1996. Den største koncentration af uddannelsesforløb ligger på 1-4 ugers varighed, som tilsammen udgør 64 pct. af orlovsforløbene. Den overvejende del af uddannelsesorlov forbruges altså til kortere efteruddannelsesforløb, specielt under åben uddannelse.

Opgørelsen for 1996 viser endvidere, at ud af 3.677 uddannelsesforløb med orlov er orlovsydelsen i 75 pct. af tilfældene blevet udbetalt til arbejdsgiveren. Det er der mulighed for, når arbejdsgiveren supplerer orlovsydelsen til fuld løn. Dermed er det kun differencen mellem orlovsydelsen og den fulde løn, som udgør en lønudgift. På den måde har arbejdsgiverne fået udbetalt 30 millioner kr. af DSA i 1996. Andre 40 millioner kr. er blevet udbetalt som ren orlovsydelse direkte til 830 forskellige medlemmer af DSA, fordi de ikke har fået løntilskud fra arbejdsgiveren.

Det har for 1996 givet de amts- og primærkommunale arbejdsgivere en samlet lønbesparelse på mindst 70 millioner kr., som principielt burde blive omsat i tilsvarende øget lokal uddannelsesaktivitet, idet de frigjorte lønkroner netop stammer herfra. Uddannelsesaktiviteten er steget, men det er hovedsageligt gennemført via statens orlovs- og støtteordninger.

Siden arbejdsmarkedsreformen blev gennemført 1. januar 1994, har arbejdsgiverne altså opbygget en væsentlig besparelse hvert år, som det efterlader en vis forventning om nu vil blive brugt til enten at dække udgiften til brugerbetaling eller give tjenestefrihed med løn. I modsat fald må det forventes, at mange sygeplejersker afholder sig fra efter- og videreuddannelse af økonomiske grunde. Det gælder specielt med hensyn til videreuddannelser på Danmarks Sygeplejerskehøjskole (DSH).

Ændringer på DSH

DSH er godt nok blevet omfattet af en overgangsordning i den nye 'Positivbekendtgørelse', som gælder frem til 1. august 1997. Indtil da vil det være muligt at søge uddannelsesorlov til DSH-uddannelserne. Samtidig har det været den politiske tanke med overgangsordningen at sikre, at uddannelsesinstitutioner, som omfattes af stramningen, skal have mulighed for at omlægge uddannelserne efter retningslinjerne for åben uddannelse.

Ordningen er dog uden reel betydning for DSH. Det skyldes for det første, at DSH ikke er godkendt til udbud under lov om åben uddannelse, idet dette er forbeholdt uddannelsesinstitutioner, som ligger under Undervisningsministeriet. For det andet har hovedparten af DSH-studerende studiestart i september, hvorfor overgangsordningen ikke får nogen betydning, når ordningen ophører den 1. august, og det ikke er muligt at søge uddannelsesorlov til det kommende studieår.

Hvert år udarbejder DSH en opgørelse over de studerendes økonomiske situation og ansættelsesforhold under studiet. For studieåret 1996/97 er det blevet opgjort, at ca. 84 pct. af de studerende har fået uddannelsesorlov, enten på ren orlovsydelse eller suppleret helt eller delvist op til fuld løn. Det vil sige, at den altovervejende del af dette års studerende får orlovsydelsen som minimum, hvilket svarer til 100 pct. af dagpengemaksimum.

Fra næste studieår vil de økonomiske forhold ændres radikalt, når uddannelsesorlov til DSH-uddannelserne falder bort. Som minimum vil kommende DSH-studerende være berettiget til Statens Uddannelsesstøtte (SU), hvis det altså ikke vil være muligt at forhandle en økonomisk ordning på plads med arbejdsgiveren om fx tjenestefrihed med løn. At skulle studere på SU, eventuelt kombineret med låntagning og brug af opsparing, er de vilkår, der normalt tilbydes på andre videregående uddannelser.

Sygeplejersker har bare ikke mange lighedspunkter til et 'normalt' sammenhængende studieforløb, når der sammenlignes til andre lange videregående uddannelser: Sygeplejerskerne har som regel et atypisk karriereforløb, idet de fleste først tager en længerevarende videregående uddannelse efter nogle års erhvervsarbejde som sygeplejerske, hvilket bl.a. har medført stiftelse af familie m.v. i den mellemliggende periode. DSH-studerende har altså nogle økonomiske forpligtelser, som ikke uden videre kan sidestilles med 'almindelige' studerende på fx universiteterne.

I den situation vil SU formentlig ikke være tilstrækkeligt til at fastholde interessen og motivation hos uddannelsessøgende sygeplejersker, medmindre arbejdsgiverne lever op til deres ansvar og giver lønkompensation under uddannelse på DSH i samme omfang, som før orlovsordningerne blev gennemført i starten af 1994. Sundhedsministeriet har stillet sig kritisk over for den seneste udvikling, men det har ikke fået plads i regeringens overordnede uddannelsesstrategi for VEU-reformen.

Behov bestemmer udbud

Lov om åben uddannelse udgør et af de centrale omdrejningspunkter for VEU-reformen og gælder for alle uddannelsesinstitutioner, som ligger under Undervisningsministeriet fx sygeplejeskolerne. Et af de få positive træk ved VEU-reformen består i, at det nu skal være uddannelsesbehovet, som skal bestemme udbuddet af uddannelser.

Det vil sige, at den økonomiske støtte fra staten skal følge kursisten, hvilket giver skolerne mulighed for frit optag af kursister ud fra de rammer, skolens ledelse finder ansvarlige. Der vil altså ikke være nogen begrænsninger i, hvor mange kurser de enkelte skoler ønsker at udbyde. Kursets indhold bestemmes suverænt af skolerne evt. i samarbejde med arbejdsgiverne, og kan derfor tilpasses de aktuelle og lokale faglige

Side 34

efteruddannelsesbehov. Dog må varigheden af kurserne ikke overstige otte uger og vil i lovens ånd ikke være formelt kompetencegivende. Derimod skal loven sikre, at der lokalt kan reageres hurtigt på ændringer i efteruddannelsesbehovet uden at skulle gennem træge forhåndsgodkendelser i Undervisningsministeriet.

Flere sygeplejeskoler har oprettet særskilte kursusafdelinger, som udvikler og gennemfører efteruddannelseskurser. Det er en ny opgave for skolerne at skulle medvirke i den lokale efteruddannelsesindsats. Mange skoler har sikkert taget springet, for det første fordi konkurrencen mellem de forskellige uddannelsesretninger er tiltaget de senere år pga. stadig lavere søgningstal til grunduddannelserne, hvilket har efterladt et behov for at markere skolernes profil. For det andet kan tilrettelæggelsen af efteruddannelsesindsatsen medvirke til at give mange nyttige indtryk i det videre arbejde med at udvikle og forny grunduddannelsen. Og endelig er de kommunale arbejdsgivere blevet opmærksomme på de gunstige støttemuligheder i åben uddannelse, og har derfor tilskyndet skolerne til at overtage stadig flere af de kurser, kommuner og amter traditionelt har tilbudt.

Ved at omlægge kurserne til åben uddannelse på sygeplejeskolerne har arbejdsgiverne opnået væsentlige besparelser på deres eget kursusbudget, fordi kurserne tidligere blev støttet med op til 80 pct. af den samlede udgift fra staten. Det har måske givet et større og bredere kursusudbud på sygeplejeskolerne, men det har ikke været muligt at påvise, at de kommunale arbejdsgivere har omsat de nævnte besparelser i tilsvarende uddannelsesaktiviteter for personalet.

Mindre fleksibilitet

Undervisningsministeriet har med en ny bekendtgørelse for åben uddannelse forsøgt at sætte en stopper for den indlysende økonomiske fordel, som amter og kommuner har kunnet opnå ved at flytte egne uddannelsesudgifter over i statskassen via åben uddannelse. Ministeriet er af den opfattelse, at det vil kræve særskilte forhandlinger mellem regeringen og de primær- og amtskommunale arbejdsgivere, hvis der skal ændres i den nuværende byrdefordeling i finansieringen af efter- og videreuddannelse.

Der er tidligere kommet henstillinger fra Undervisningsministeriet til skolerne om at holde sig i overensstemmelse med lovens ånd. Problemet er blot, at grænserne for, hvad skolerne må og ikke må inden for lovens rammer, har været meget udflydende. Det har ikke desto mindre været nødvendigt, fordi lovens ånd netop har været at sikre fleksibilitet i dets anvendelse til udbud af lokale kurser. En del af denne fleksibilitet er nu forsvundet, fordi undervisningsministeriet har fundet det nødvendigt at stramme op på en række krav i den nye bekendtgørelse.

De tidligere meget frie og fleksible udbudsmuligheder under åben uddannelse er nu blevet begrænset, så sygeplejeskolerne får vanskeligere ved at efterkomme de lokale efteruddannelsesbehov. Fremover kan skolerne ikke opnå økonomisk støtte fra staten, når der enten er tale om kurser, som opfylder et landsdækkende uddannelsesbehov, eller det på anden måde er kurser, som har et standardiseret indhold. Det betyder principielt, at et lokalt udviklet og udbudt kursus på en skole ikke bare kan overføres til en anden skole.

Det vil på den ene side være ensbetydende med et stort ressourcespild, når to skoler står over for kravet om selvstændigt og uafhængigt af hinanden at skulle udvikle enslydende kursusindhold med udgangspunkt i samme uddannelsesbehov. På den anden side har Undervisningsministeriet reelt ingen mulighed for at kontrollere, om skolerne alligevel indgår uformelle samarbejdsaftaler om kursusudvikling.

For den øvrige del af den nye bekendtgørelse kan der spores visse stramninger, som er rimelige nok og ikke burde udgøre et problem for skolerne at efterkomme. Det drejer sig fx om kravet til skoler-ne om at udforme en kursusplan for korte kurser, hvori kursets mål, indhold og varighed angives. Til de mere uhensigtsmæssige stramninger bør nævnes, at det ikke længere er muligt at holde kurser uden for Danmark, og det strider direkte mod de senere års internationalisering i uddannelserne.

De omtalte stramninger gælder naturligvis kun kurser, som kan opnå økonomisk støtte under åben uddannelse. Derfor har arbejdsgiverne i princippet mulighed for at fortsætte deres engagement ved at fastholde kurserne på skolerne, men det vil i så fald indebære, at amter og kommuner selv skal fuldfinansiere kursusforløbene. Og det vil i så fald også gælde kompensation for tabt arbejdsfortjeneste under uddannelse.

Hvorvidt de kommunale arbejdsgivere fastholder den hidtidige (økonomiske) interesse for sygeplejeskolerne, når den økonomiske gevinst bortfalder, henstår uvist. Men det vil være ganske sikkert, at uanset om uddannelsesaktiviteten for sygeplejersker fortsætter på sygeplejeskolerne, eller de overgår til arbejdsgivernes egne kursuscentre, vil det under alle omstændigheder koste flere penge, hvis den hidtidige uddannelsesaktivitet skal fastholdes.

Grundlaget væk

Udviklingen i sygeplejerskernes økonomiske forhold under efter- og videreuddannelse er blevet forbedret, siden orlovsreformen trådte i kraft ved årsskiftet 1994. Det skyldes ikke mindst, at arbejdsgiverne blev opmærksom på det lønbesparende i at anvende uddannelsesorlov frem for at give tjenestefrihed med løn.

Som det fremgik af DSA's opgørelse for 1996, har arbejdsgiverne fået udbetalt 30 millioner direkte fra DSA ved at supplere til fuld løn af orlovsydelsen. Til 75 pct. af det samlede antal uddannelsesforløb, som fik bevilliget uddannelsesorlov, fik medlemmerne ingen lønnedgang under uddannelse, hvilket er rimeligt. Med den nye positivliste er det nok tvivlsomt, om den positive udvikling kan fastholdes.

Ændringerne i reglerne for bevilling af uddannelsesorlov vil i stor udstrækning fjerne det direkte 'løntilskud' til arbejdsgiverne på ca. 70 millioner, som blev opnået i 1996. For DSH-studerende alene vil det til førstkommende studieår kræve en merfinansiering på 37 millioner kr., hvis de økonomiske forhold under DSH-studierne ikke skal forringes.

For udbud under åben uddannelse vil det stadig være muligt for arbejdsgiverne at opnå 'løntilskuddet' mod betaling af fuld løn for de uddannelsessøgende. Dog vil den obligatoriske brugerbetaling helt eller delvist udhule 'løntilskuddet', såfremt arbejdsgiverne lever op til deres ansvar om at dække denne udgift. Dertil skal indregnes begrænsningerne i udbudsmulighederne på sygeplejeskolerne, hvilket også vil medføre en reduktion i antallet af sygeplejersker, som kan få uddannelsesorlov. Men alt andet lige opnår arbejdsgiverne betydelige statstilskud til efteruddannelsesaktiviteter.

VEU-reformen får derfor som direkte konsekvens, at der opstår et behov for merfinansiering af anselig størrelse, såfremt omfanget af sygeplejerskernes efter- og videreuddannelse skal fastholdes. Da budgetterne til efter- og videreuddannelsesformål i amter og kommuner er meget små, vil udsigten til enten manglende orlovsmulighed eller høj brugerbetaling trække det økonomiske grundlag væk under uddannelsessøgende sygeplejersker.

Derfor påhviler der arbejdsgiverne et væsentligt ansvar for, at dette ikke sker, og det vil helt enkelt kræve, at der afsættes flere ressourcer til uddannelsesformål. Ellers kan der på længere sigt forventes forringelser i sundhedsydelsernes kvalitet. Mange sygeplejersker kan af økonomiske grunde forventes at undlade løbende at deltage i efteruddannelse. Men også med hensyn til de DSH-uddannede sygeplejersker vil der opstå en mangelsituation på fx ledende sygeplejersker, sundhedsplejersker m.fl.

Der henvises i øvrigt til den ledende artikel.

 Henrik Vittrup er konsulent i Dansk Sygeplejeråds uddannelsesafdeling.

 Nøgleord: Danmarks Sygeplejerskehøjskole, efteruddannelse, uddannelse, videreuddannelse.